SALA DE JUICIO: An谩lisis semanal sobre litigio fiscal y administrativo
Bolet铆n No. 004
TFJA | Cuando cumplir no basta: la ejecuci贸n efectiva de las sentencias administrativas
Los l铆mites del cumplimiento formal y la defensa frente al incumplimiento material de las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
PROP脫SITO DEL BOLET脥N
Obtener una sentencia favorable ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no necesariamente significa que la controversia haya terminado.
Cuando el fallo reconoce una ilegalidad, declara la nulidad de una resoluci贸n, ordena reponer un procedimiento, emitir un nuevo acto, reconocer un derecho o realizar determinada actuaci贸n, comienza una etapa particularmente relevante: conseguir que aquello que decidi贸 el Tribunal se materialice efectivamente en la situaci贸n jur铆dica del particular.
El prop贸sito de esta edici贸n es analizar la diferencia entre el cumplimiento meramente formal de una sentencia y su ejecuci贸n efectiva, as铆 como los mecanismos previstos por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo para enfrentar la repetici贸n del acto anulado, el exceso o defecto en el cumplimiento, la actuaci贸n extempor谩nea o la simple omisi贸n de la autoridad.
La cuesti贸n central puede resumirse en una pregunta:
¿Basta con que la autoridad emita un nuevo acto para considerar cumplida una sentencia?
La respuesta es no. El par谩metro para determinar el cumplimiento no es la existencia de una nueva actuaci贸n administrativa, sino su correspondencia efectiva con aquello que el Tribunal resolvi贸.
C O N T E X T O
Ganar un juicio contencioso administrativo ante el TFJA no siempre significa haber resuelto definitivamente el problema. Una sentencia favorable puede declarar la nulidad del acto impugnado, reconocer un derecho o imponer a la autoridad determinadas obligaciones para restituir al particular en el ejercicio de ese derecho.
Cuando su eficacia depende de una actuaci贸n posterior de la autoridad comienza una segunda etapa del litigio que puede resultar tan relevante como la primera: la ejecuci贸n efectiva de la sentencia.
El derecho a obtener una resoluci贸n jurisdiccional no se agota con su emisi贸n. La tutela judicial efectiva comprende tambi茅n que aquello que fue decidido por el Tribunal pueda materializarse. Precisamente por ello, la legislaci贸n establece mecanismos dirigidos no s贸lo a declarar derechos, sino tambi茅n a hacer efectivo lo juzgado.
En la pr谩ctica pueden presentarse escenarios muy distintos. La autoridad puede emitir una nueva resoluci贸n que aparentemente atiende lo ordenado pero reproduce sustancialmente el acto anulado; puede cumplir s贸lo parcialmente; exceder los l铆mites establecidos por la sentencia; actuar despu茅s de concluido el plazo legal; omitir totalmente el cumplimiento o realizar actuaciones que, pese a su apariencia formal, no permitan materializar el derecho reconocido.
Por ello existe una diferencia fundamental entre informar al Tribunal que una sentencia fue cumplida y demostrar que sus efectos fueron efectivamente ejecutados.
La LFPCA establece mecanismos espec铆ficos para controlar esta etapa. Entre ellos se encuentran la actuaci贸n oficiosa del propio TFJA y la queja promovida por la parte afectada, mecanismos que no deben entenderse como excluyentes sino como instrumentos dirigidos a una misma finalidad: asegurar el pleno cumplimiento de las resoluciones jurisdiccionales. La SCJN confirm贸 precisamente esta doble estructura al resolver la Contradicci贸n de Criterios 183/2024.
MARCO JUR脥DICO APLICABLE
El r茅gimen de ejecuci贸n no puede analizarse exclusivamente a partir del art铆culo 58 de la LFPCA. Debe estudiarse sistem谩ticamente con los efectos de las sentencias previstos en la propia Ley, particularmente sus art铆culos 52 y 57.
La raz贸n es elemental: para determinar si una sentencia fue incumplida primero debe identificarse exactamente qu茅 orden贸 la sentencia.
1. Los efectos de la sentencia
No todas las nulidades producen las mismas consecuencias.
Dependiendo de la controversia y de las razones que sustentaron la nulidad, el fallo puede permitir u ordenar la reposici贸n de determinado procedimiento, la emisi贸n de una nueva resoluci贸n, el reconocimiento de un derecho o el cumplimiento de una obligaci贸n espec铆fica.
La LFPCA distingue incluso entre nulidades originadas por incompetencia, vicios de forma o procedimiento, cuestiones de fondo y desv铆o de poder, atribuyendo consecuencias diferentes a cada supuesto. En materia de vicios de forma o procedimiento, por ejemplo, la legislaci贸n vigente contempla como regla un plazo de cuatro meses para reponer el procedimiento y emitir nueva resoluci贸n definitiva, reducido a un mes en el juicio sumario.
Por ello, el primer documento que debe estudiarse cuando llega una actuaci贸n denominada “cumplimiento” no es esa nueva resoluci贸n.
Es la sentencia. El par谩metro para medir el cumplimiento no es lo que la autoridad considere suficiente, sino aquello que concretamente resolvi贸 el Tribunal.
2. La obligaci贸n de cumplir: art铆culo 57 LFPCA
El art铆culo 57 establece expresamente que las autoridades demandadas y cualquier otra autoridad relacionada est谩n obligadas a cumplir las sentencias del TFJA.
La disposici贸n regula adem谩s las consecuencias derivadas de distintas causas de nulidad y establece que, trat谩ndose de sentencias de condena, el propio fallo debe precisar la forma y los plazos en que la autoridad deber谩 cumplir la obligaci贸n correspondiente.
Esto tambi茅n significa que el cumplimiento puede involucrar a autoridades distintas de aquella que formalmente compareci贸 como demandada cuando su intervenci贸n resulte necesaria para materializar lo resuelto.
3. Dos mecanismos para asegurar la ejecuci贸n: art铆culo 58 LFPCA
Este punto merece especial atenci贸n, el art铆culo 58 no establece 煤nicamente la queja, contempla dos mecanismos:
Primero: actuaci贸n oficiosa del Tribunal. La Sala Regional, Secci贸n o Pleno puede requerir a la autoridad demandada que informe sobre el cumplimiento y posteriormente determinar si existe incumplimiento injustificado. La legislaci贸n vigente permite, seg煤n el supuesto, imponer multas de apremio, requerir al superior jer谩rquico e incluso, cuando la naturaleza del acto lo permita, comisionar a una persona funcionaria jurisdiccional para dar cumplimiento a la sentencia.
Segundo: actuaci贸n a petici贸n de parte. La persona afectada puede acudir en queja para controvertir espec铆ficamente la manera en que la autoridad pretende ejecutar el fallo.
La diferencia resulta relevante: la obligaci贸n institucional del Tribunal de asegurar la eficacia de sus sentencias no elimina la necesidad de que el particular vigile activamente la forma en que se pretende cumplirlas.
¿CU脕NDO PROCEDE LA QUEJA?
La fracci贸n II del art铆culo 58 establece distintos supuestos.
Entre ellos destacan:
la repetici贸n indebida de la resoluci贸n anulada;
el exceso en el cumplimiento;
el defecto en el cumplimiento;
determinados supuestos de resoluci贸n definitiva emitida y notificada una vez concluido el plazo legal;
la omisi贸n de dar cumplimiento a la sentencia; y
el incumplimiento de la suspensi贸n definitiva.
La queja no constituye un nuevo juicio ni una oportunidad para reconstruir la controversia original, su par谩metro sigue siendo la sentencia.
La pregunta que debe resolver el Tribunal es si la actuaci贸n posterior de la autoridad respeta, excede, disminuye, contradice o simplemente omite aquello que previamente qued贸 juzgado.
La legislaci贸n vigente establece, como regla, que la queja vinculada con un acto, resoluci贸n o manifestaci贸n concreta debe presentarse dentro de los quince d铆as siguientes a aquel en que surta efectos su notificaci贸n. En cambio, cuando se denuncia la omisi贸n de cumplimiento prevista en el subinciso 3 del art铆culo 58, fracci贸n II, inciso a), puede interponerse en cualquier tiempo mientras el derecho no haya prescrito.
Esta distinci贸n es importante porque no todo incumplimiento est谩 sometido al mismo r茅gimen temporal.
CUMPLIR NO ES LO MISMO QUE EJECUTAR
Aqu铆 se encuentra uno de los problemas m谩s delicados de esta etapa.
Una autoridad puede realizar actuaciones formalmente dirigidas al cumplimiento sin conseguir que el derecho reconocido por el Tribunal produzca materialmente sus efectos.
La diferencia puede representarse de manera sencilla:
La 煤ltima categor铆a merece una precisi贸n: “cumplimiento aparente” no constituye por s铆 mismo una denominaci贸n aut贸noma prevista literalmente en el art铆culo 58. Es una categor铆a anal铆tica 煤til para identificar situaciones en las que existe actividad administrativa formal pero persiste la afectaci贸n que la sentencia deb铆a corregir.
El an谩lisis jur铆dico deber谩 determinar en cu谩l de los supuestos previstos por la LFPCA puede encuadrarse concretamente esa conducta.
Por ello, frente a una resoluci贸n de cumplimiento no basta preguntar:
¿La autoridad hizo algo?
La pregunta correcta es:
¿Lo que hizo materializ贸 exactamente aquello que la sentencia orden贸?
EL TFJA TAMBI脡N DEBE VIGILAR SUS SENTENCIAS
Este punto merece corregir una idea que durante alg煤n tiempo gener贸 interpretaciones divergentes.
Un criterio aislado hab铆a sostenido que las Salas del TFJA no estaban obligadas a verificar oficiosamente si la resoluci贸n emitida por la autoridad atend铆a materialmente los efectos del fallo, al considerar que correspond铆a al particular promover la queja.
Sin embargo, la Segunda Sala de la SCJN resolvi贸 la Contradicci贸n de Criterios 183/2024 y estableci贸 jurisprudencialmente que el art铆culo 58 contiene dos mecanismos para asegurar el pleno cumplimiento: uno de oficio y otro a petici贸n de parte. En el primero, el 贸rgano jurisdiccional debe analizar preliminarmente si los alcances del cumplimiento se ajustan a la resoluci贸n pronunciada; en el segundo, la parte actora puede plantear mediante queja sus pretensiones particulares sobre exceso o defecto.
La importancia del criterio es considerable.
La ejecuci贸n deja de concebirse exclusivamente como una carga procesal del vencedor.
El TFJA tiene tambi茅n una responsabilidad institucional en la efectividad de sus propias determinaciones.
Esto deriva de una idea constitucional m谩s profunda: el acceso a la justicia no termina con una sentencia favorable; comprende tambi茅n el derecho a conseguir su cumplimiento.
LA REFORMA DE 2024: LA QUEJA YA NO SE AGOTA EN UN SOLO INTENTO
Otro cambio relevante ocurri贸 mediante el Decreto publicado el 21 de mayo de 2024, que derog贸 el 煤ltimo p谩rrafo del inciso a), fracci贸n II, del art铆culo 58 de la LFPCA.
La disposici贸n eliminada restring铆a la utilizaci贸n sucesiva de la queja. El problema constitucional de esa limitaci贸n hab铆a sido llevado incluso ante la SCJN. La derogaci贸n legislativa elimin贸 esa barrera y actualmente el texto legal ya no contiene aquella prohibici贸n. La versi贸n vigente de la LFPCA incorpora expresamente la derogaci贸n efectuada en mayo de 2024.
Esto resulta especialmente relevante cuando una primera queja provoca una nueva actuaci贸n administrativa que nuevamente incumple lo ordenado.
La ejecuci贸n de una sentencia no debe convertirse en un ciclo en el que cada nueva actuaci贸n formal de la autoridad haga imposible volver a denunciar un incumplimiento posterior.
La eliminaci贸n de aquella restricci贸n fortalece precisamente la posibilidad de perseguir la ejecuci贸n efectiva y no solamente el primer intento de cumplimiento.
¿QU脡 PUEDE HACER EL TRIBUNAL CUANDO LA QUEJA ES FUNDADA?
La queja no constituye 煤nicamente una declaraci贸n acad茅mica de incumplimiento, sus efectos pueden ser importantes.
Cuando existe repetici贸n de la resoluci贸n anulada, el Tribunal puede declarar esa circunstancia y anular nuevamente la resoluci贸n, adem谩s de adoptar las medidas de apremio correspondientes.
Cuando existe exceso o defecto, la LFPCA vigente establece que deber谩 dejarse sin efectos la resoluci贸n que provoc贸 la queja y conceder a la autoridad veinte d铆as para dar el debido cumplimiento, precisando la forma y t茅rminos en que deber谩 hacerlo.
En determinados supuestos de cumplimiento extempor谩neo, el Tribunal puede anular la resoluci贸n y declarar precluida la oportunidad de la autoridad para emitirla.
La Ley contempla incluso el cumplimiento sustituto cuando se comprueba y justifica la imposibilidad de ejecutar materialmente la sentencia.
El sistema demuestra as铆 que la etapa de ejecuci贸n tiene consecuencias jur铆dicas propias y mecanismos destinados a impedir que la sentencia quede reducida a una declaraci贸n sin eficacia.
LECTURA DEL DESPACHO
Existe una diferencia sustancial entre el cumplimiento formal y la ejecuci贸n material de una sentencia.
El primero puede exteriorizarse mediante una actuaci贸n administrativa presentada como cumplimiento; la segunda exige comprobar que esa actuaci贸n corresponde exactamente con lo resuelto por el Tribunal y permite que los efectos jur铆dicos reconocidos en la sentencia se produzcan realmente.
Esta diferencia adquiere especial importancia cuando la autoridad emite sucesivamente actos que pretenden dar cumplimiento al fallo pero mantienen, total o parcialmente, la situaci贸n jur铆dica que precisamente deb铆a corregirse.
Desde nuestra perspectiva, la ejecuci贸n no constituye una fase secundaria del juicio. Forma parte del derecho mismo a la tutela jurisdiccional efectiva.
Una sentencia favorable que no consigue modificar la situaci贸n jur铆dica que declar贸 ilegal representa una tutela incompleta.
La jurisprudencia de la SCJN fortalece precisamente esa concepci贸n al reconocer que el TFJA tiene una funci贸n oficiosa en la vigilancia del cumplimiento, sin perjuicio del derecho del particular para activar la queja y denunciar espec铆ficamente las desviaciones que advierta.
Por ello, la estrategia procesal no debe concluir cuando la sentencia queda firme, debe mantenerse hasta verificar que cada uno de sus efectos haya sido efectivamente materializado.
RECOMENDACI脫N PR脕CTICA
Al recibir cualquier oficio, resoluci贸n o actuaci贸n denominada “cumplimiento”, conviene realizar una comparaci贸n objetiva entre tres elementos:
Despu茅s debe verificarse:
si todos los efectos de la sentencia fueron atendidos;
si la autoridad actu贸 dentro del plazo aplicable;
si corrigi贸 verdaderamente el vicio;
si introdujo cuestiones que exceden lo autorizado;
si reprodujo directa o indirectamente el acto anulado;
y, especialmente, si el derecho reconocido puede ahora ejercerse materialmente.
La revisi贸n debe hacerse inmediatamente. Como vimos, determinados supuestos de queja cuentan con un plazo de quince d铆as, mientras que la omisi贸n total de cumplimiento tiene un r茅gimen distinto.
ALERTA PROCESAL
No confunda una actuaci贸n de cumplimiento con una sentencia cumplida.
La existencia de un nuevo oficio, resoluci贸n, registro, tr谩mite o actuaci贸n administrativa no demuestra por s铆 sola la ejecuci贸n del fallo.
El par谩metro contin煤a siendo la sentencia, cuando aquello que orden贸 el TFJA no se materializa, debe analizarse inmediatamente si existe repetici贸n, exceso, defecto, extemporaneidad, omisi贸n u otro supuesto susceptible de activar los mecanismos de cumplimiento previstos por la LFPCA.
RESUMEN EJECUTIVO
¿Qu茅 debe recordar el particular?
Ganar el juicio no necesariamente termina la controversia.
La ejecuci贸n efectiva forma parte de la tutela jurisdiccional.
El par谩metro para determinar el cumplimiento es la propia sentencia.
El art铆culo 58 establece mecanismos de actuaci贸n oficiosa y a petici贸n de parte.
La queja permite combatir distintos supuestos de incumplimiento.
No todo incumplimiento est谩 sujeto al mismo plazo.
Desde 2024 ya no existe la antigua limitaci贸n legal que restring铆a la utilizaci贸n sucesiva de la queja.
La SCJN ha reconocido que el TFJA tambi茅n tiene deberes oficiosos encaminados a asegurar el cumplimiento de sus resoluciones.
Una sentencia no se cumple porque la autoridad afirme que cumpli贸. Se cumple cuando aquello que el Tribunal orden贸 se materializa efectivamente en la situaci贸n jur铆dica del particular.
PR脫XIMA ENTREGA
La pr贸xima semana analizaremos:
Sala de Juicio | Bolet铆n No. 005
SCJN | Recurso de Revisi贸n Fiscal: los l铆mites de la autoridad para reabrir una sentencia favorable del TFJA
El car谩cter excepcional de la revisi贸n fiscal y los l铆mites de la autoridad frente a la nulidad y la cosa juzgada.
En la siguiente edici贸n analizaremos el alcance del Recurso de Revisi贸n Fiscal como medio extraordinario de impugnaci贸n a disposici贸n de la autoridad, los requisitos de importancia y trascendencia que condicionan su procedencia y los l铆mites que impiden utilizarlo como una v铆a ordinaria para reabrir controversias ya resueltas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Tomaremos como punto de referencia el criterio emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Naci贸n el 2 de julio de 2026, al resolver el Recurso de Revisi贸n Fiscal 5/2025, en el que reiter贸 el car谩cter excepcional de este medio de defensa y la necesidad de preservar la firmeza de las sentencias cuando no se actualizan los presupuestos legales para su revisi贸n.
Este art铆culo tiene fines exclusivamente informativos y de an谩lisis jur铆dico general; no constituye asesor铆a legal para un caso concreto ni sustituye el estudio particular de una situaci贸n espec铆fica. Los mecanismos para exigir el cumplimiento de una sentencia y, en su caso, controvertir las actuaciones emitidas para su ejecuci贸n deben determinarse atendiendo al contenido del fallo, la v铆a procesal correspondiente y las circunstancias espec铆ficas de cada asunto.
Falc贸n y Lagunes, S.C. — Sala de Juicio | An谩lisis semanal sobre litigio fiscal y administrativo.
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